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民主集中制是我们党最大的制度优势

时间:2014-06-19 09:46来源:未知 作者:hnshff 点击:
实现党的十八大确定的各项目标任务,进行具有新的历史特点的伟大实践,需要加强民主集中制建设。民主集中制是中国特色社会主义制度的最大特点,也是中国共产党的最大制度优势。加快完善党的民主集中制建设方面的党内法规,有利于推进法治中国建设。坚持民主集中制,提高运用民主集中制有效治理国家和治党管党的能力,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。民主与集中不是简单的对应关系、机械组合关系和决策的先后顺序关系。民主与集中互为前提与目的,相互依存与保障,组成相互作用的有机体。民主到集中的过程,是思想层面的集中、利益层面的集中和组织行动层面的集中过程,也是发挥民主集中制的整体功能和制度优势的过程。

[关键词 ]十八大;民主集中制;民主;集中;辩证关系;整体功能;制度优势

作为国家治理体系的重要组成部分,民目标,但实现目标的路途仍然曲折坎坷;我主集中制不是抽象、单向的制度,而是民主们对社会主义建设规律和执政规律的认识与集中的互动机制,是民主力量与团结力量达到前所未有的新高度,但对现代化建设和的有机结合。正确把握和处理民主与集中的党的建设重大问题的认识还处在不断深化当辩证关系,对于提高管党治党水平和国家治中。解决这些问题,要坚持党要管党、从严理能力现代化具有重要意义。

一、站在新的历史特点的伟大斗争高度,发挥民主集中制的制度优势

习近平同志强调,实现党的十八大确定的各项目标任务,进行具有许多新的历史特点的伟大斗争,关键在党,关键在人。这一重要论述,是对世情、国情和党情的高度概括,是对党的先进性和纯洁性的夙夜忧患,也是对中国道路的战略把握。这主要包括:和平与发展仍然是世界的主题,我们发展依然处在重要战略机遇期,但战略机遇期的条件在发生新变化;党的领导核心地位仍然巩固,但领导方式与执政方式需要改善;我们比历史上任何时期都更接近民族复兴的宏伟目标,但实现目标的路途仍然曲折坎坷;我们对社会主义建设规律和执政规律的认识达到前所未有的新高度,但对现代化建设和党的建设重大问题的认识还处在不断深化当中。解决这些问题,要坚持党要管党、从严治党、从严治吏,坚持和完善民主集中制,着力解决发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题,维护党的集中统一,增强党的生机活力。

第一,民主集中制是中国共产党的最大制度优势,也是中国特色社会主义的最大制度特点。民主集中制是群众路线在党和国家政治生活中的运用。我国宪法明确规定,中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。民主与集中的关系,不仅关乎各级党组织的生机活力,而且关乎各级政权的效能发挥和社会主义制度优越性的发挥。习近平同志指出:民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度,是科学的合理的有效率的制度,是我们党最大的制度优势。[1]从这个意义上说,民主集中制是当代中国的“第一政治制度”。

中国特色社会主义有三个重要支柱:一是经济上的公有制,二是政治上的民主集中制,三是思想文化上的中国化马克思主义。民主集中制中的民主与集中的关系,本质上是各种利益关系在思想文化和政治法律上的反映,是党的领导、人民当家作主、依法治国的联结枢纽。在中国这样一个人口多、底子薄、内部发展不平衡的国家,特别需要汲取历史上一盘散沙、四分五裂的教训,防止无政府主义。当前,中国的赶超型现代化和社会转型,好比高速行驶的列车,正在拐弯加速、弯道超车,这需要高度的民主和高度的集中相结合,通过群策群力和优质民主,集中各阶层的意见和要求,形成全党全国的共识,高效执行,步调一致。改革开放以来的成就证明,民主集中制具有决策民主、决策共识、决策效率的优势,比一些国家的总统制、两院制、三权分立制更优越,更适合中国的国情党情。反过来,近年来西方许多国家出现的民主选举“游戏化”、民主运作“资本化”、民主决策“短视化”等问题,特别是2011 年西方发达国家风起云涌的“占领运动”和2013 年美国政府关门事件,进一步证明以民主集中制为核心的中国政治制度具有极强的优越性和独创性。

当前,我们步入了改革深水区,出现了一些群众反映强烈的突出问题和社会问题,存在一些领导干部个人专断、个人集权,一些地方议而不决、决而不行,一些单位搞上有政策、下有对策的现象。针对中国社会转型的问题,一些别有用心的人士不仅用西方价值观和政治标准衡量、评判中国取得的成绩,而且用西方标准为中国乱开药方。对此我们要有清醒认识,不能乱了阵脚和方寸,不能套用西方国家的政治体制,要有政治定力,继续坚持和完善民主集中制,稳步解决改革发展中的问题。

第二,民主集中制既立足于发扬民主、集体领导,增强创造力;又着眼于严明纪律、集中统一,增强战斗力。民主与集中并行不悖,党内民主是党的生命,集中统一是力量保证。习近平同志明确要求党的高级干部要自觉做坚持民主集中制的表率,强调“民主集中制是激发党的创造力、保持党的团结统一的根本保证。民主集中制贯彻得怎么样,关键看高级干部做得怎么样”(《党的群众路线教育实践活动学习文件选编》,党建读物出版社2013 年版,第13 页。)。针对党内存在的少数负责同志个人说了算的问题,要加强对一把手的监督,认真执行民主集中制,保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。同时,中央从提高依靠自身力量解决矛盾和问题的能力高度,加强民主集中制建设,强调:“严肃的党内生活,是解决党内自身问题的重要途径。要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度,促使全党同志按照民主集中制办事,促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制。”(《人民日报》2013 年6 月30 日。)

2014年1 月,习近平同志在十八届中央纪委第三次全会上进一步强调:“民主集中制、党内组织生活制度等党的组织制度都非常重要,必须严格执行。各级领导班子和领导干部都要严格执行请示报告制度。要切实加强组织管理,引导党员、干部正确对待组织的问题,言行一致、表里如一,讲真话,讲实话,讲心里话,接受党组织教育和监督。要切实执行组织纪律,不能搞特殊、有例外,各级党组织要敢抓敢管,使纪律真正成为带电的高压线。”(《人民日报》2014 年1 月15 日。)

第三,加快完善民主集中制建设方面的党内法规,坚持科学执政、民主执政、依法执政,建设法治中国。法治中国的核心是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机结合。而民主集中制是保证正确的政治方向、坚持人民主体地位、实现国家和社会生活制度化法制化的结合枢纽。2012年 12月,习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出:“我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则,实行人民代表大会统一行使国家权力,实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调,保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责,保证国家机关统一有效组织各项事业。”贯彻依法治国、依法执政的执政理念与执政方略,要求我们推进依法治党战略,以法治思维和法治方式规范民主集中制的运行和执行。2013年 11月颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要》,首次提出党内法规建设要坚持“以宪法为上,以党章为本”的原则,改变过去把民主集中制放在党内组织建设或者政治建设中论述的惯例,专门单列一部分,同组织建设并列,强调“抓紧建立健全民主集中制的具体制度,着力构建党内民主制度体系,切实推动民主集中制具体化、程序化,真正把民主集中制重大原则落到实处”。(《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017)》,《人民日报》2013年 11月 28日。)由此,中央把民主集中制纳入法治中国建设范畴,提出一方面修改完善《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和修订《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》,另一方面抓紧研究制定《中国共产党党务公开条例》、《党委督促检查工作规定》、《中国共产党党组工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》,通过党内法规建设进一步完善民主集中制,提高党的执政能力和领导水平。

第四,坚持民主集中制,提高运用和执行民主集中制的能力,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八届三中全会明确提出:“完善党和国家领导体制,坚持民主集中制,充分发挥党的领导核心作用。规范各级党政主要领导干部职责权限,科学配置党政部门及内设机构权力和职能,明确职责定位和工作任务。”(《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《人民日报》2013年 11月 16日。)2014年 2月,习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上进一步指出:“改革开放以来,我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题,强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成。”(《完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化》,《人民日报》2014年2月18日。)把执行民主集中制的能力作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,这是中国共产党执政理念的重大发展,反映了党对执政规律和社会主义建设规律的新认识。正是从这个意义上说,民主集中制作为党和国家的根本制度,事关治国理政成效,全面深化改革必须提高运用民主集中制有效治理国家和治党管党的能力。


二、把握民主与集中的有机整体,发挥民主集中制的整体功能

中国共产党的性质决定了民主集中制的本质是民主制,而不是集权制,也不是带民主性质的集中制。民主与集中是一个有机整体,二者不是简单的对应关系、机械的组合关系、前后的顺序关系和两极对立关系,也不是党员民主与领导集中、群众民主参与和班子集中决策的简单相加,而是互为依存、相互融合、相互作用,从而实现民主集中制的整体效能——党和国家的长治久安。

(一)民主与集中相互交融。民主集中制是一个矛盾统一体,民主与集中既对立又统一。党的组织结构,有组织架构的民主要素,也有集中运行的刚性要求。组织结构中的民主,包括民主选举各级领导机关并接受民主监督。比如中央全会选举产生中央政治局、政治局常委会;全国党代会选举产生中央委员会;党员选举党代表,产生党的代表大会。以上组织机构的产生过程,既是民主的过程,也是集中的过程。又如,各级党委会对同级党代会负责并向其报告工作;上下级组织要互相监督,各级纪委监督同级党委。这是民主与集中的交融互动。

民主集中制的集中是指党组织认识活动的集中和组织决策的集中,即集中群众的意见,接受群众监督和实践的检验;党组织集中多数意见、集体表决和形成重大决策。组织结构中的集中,侧重的是组织运行的权力适当集中于上级组织,适当集中于中央组织,总体上呈现金字塔型的权力架构,具有集中统一的特点。这是工人阶级政党高效运行的需要,也是实现“自由人的联合体”的需要。为此,党委会有权任命派出机构和党组;党代会闭会期间,上级党组织有权委任或调任下级党组织的领导班子及其成员,等等。

民主与集中的统一,还表现为个人服从组织,少数服从多数,下级服从上级,全党服从中央“四个服从”原则。从结果看,“四个服从”原则属于党内集中,从过程看又属于民主。比如,决策体现多数意见是民主,少数服从多数是集中。相对于寡头政治和君主专制来说,集体领导是民主;相对于广大党员而言,集体领导又是集中。个体参加选举是民主,个人服从组织是集中。征求下级意见是民主,下级服从上级是集中。党代表组成全国代表大会是民主,形成中央决议并服从执行是集中。这“四个服从”原则,主要基于实现民主的特殊环境——特殊的国情与党情。中国是一个大国,中国共产党是一个超大型的政党,人口多与人均占有资源少并存,利益主体多样化与社会发展不平衡同在,社会转型与现代化赶超加速导致矛盾叠加,这客观上要求我们稳步推进民主并进行正确集中,以避免党内分裂和社会动荡。

综上所述,民主和集中是一对矛盾的两个方面。离开集中讲民主,民主就成为狭隘的、碎片化的民主,这是不受约束的民主、失去科学理论指导、失去正确方向的民主,最终变成极端民主化和无政府主义;离开民主讲集中,集中就成为过度的集中、个人的集中、非理性的集中,这就容易出现专制,最终变成家长制或个人专权专断。

(二)民主与集中相互支撑。民主集中制中的民主,旨在坚持党的领导,保障党员主体地位和人民当家作主。所有的民主形式与手段、民主渠道与途径都是为了有效集中党员的智慧,代表群众的愿望。无论是直接民主还是间接民主,都以权为民所用为目标,集中力量为党员和广大群众办好事办实事。反过来,权力向党委会、常委会集中,是为了提高权力运行效率。以权力运行机制为载体的集中,集体领导与个人负责相结合,领导用权和群众监督相统一,都是为了保障人民根本利益,维护国家核心利益。只有解放思想,才能更好地统一思想,集中全党的集体意志,形成共同的思想政治基础。所以,民主与集中既互为前提,又互为目的。

由此,民主集中制的集中,就是全党意志的表达、党员智慧的凝聚和行动的坚决一致。这种集中,一方面表现为全党思想的统一,即在民主基础上充分表达党员和党组织的意愿、主张,经过少数服从多数程序形成决策,从而完成全体党员意志、智慧的凝聚过程。另一方面,表现为组织上的物质统一,主要是执行决策时的步调一致,即“在集中正确意见的基础上,做到统一认识,统一政策,统一计划,统一指挥,统一行动,叫做集中统一”(《毛泽东文集》第 8卷,人民出版社 1999年版,第 294页。) 。这五个统一,以严格的纪律作保证,是党内集中的最高表现。

民主集中制的间接民主属性,决定了党组织不只是一个组织层级,而是多级组织的复合体。这就形成了党的部分组织与党的整体的关系。联邦制反映的是部分与整体的分立,民主集中制反映的是部分服从整体。集中的背后,实质是代表式民主——中央代表各个组织的意愿,党代会代表党员的意愿,党委会和常委会代表党代会和党员的意愿,组织代表党员个体的意愿。

十八大通过的党章把党员入党条件表述为:“年满十八岁的中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子,承认党的纲领和章程,愿意参加党的一个组织并在其中积极工作、执行党的决议和按期交纳党费的,可以申请加入中国共产党。”这里的“愿意参加党的一个组织并在其中积极工作、执行党的决议”,体现了民主与集中的关系。“愿意”是民主,“执行党的决议”是集中,反映了党组织的纪律特性。

民主与集中互为支撑,还体现为党不是各个组织的简单相加和党员的总和,而是民主讨论与集中执行的不可分割的整体,最终达到“1+1> 2”的效果。征求意见、表达党员和各级党组织的诉求,是民主;协调利益关系、整合具体矛盾与分歧,形成党的正确决议,是集中,而且是更高层面的集中。党在延安时期针对党内存在的闹独立性和派性问题,特别强调“个人服从组织”,同时党内提倡批评和自我批评,以民主求团结。列宁针对孟什维克在组织问题上的机会主义观点,在讲民主的同时也强调集中对党组织的重要作用。中国共产党后来把党的民主集中制扩展到国家政权领域,上升为党和国家的根本组织原则和领导制度,这都源于民主与集中相互依存的原理。

(三)民主与集中的结合保障过程。从党内整体来看,民主与集中主要在三个方面形成结合点。一是民主到集中的思想整合过程。通过发扬民主,把党员的需求和意志整合为党的整体意志,解决党员个体差异与党的共同纲领原则的具体矛盾,做到思想解放与真理认同的统一,防止强制集中和表面一致。二是民主到集中的利益整合过程。党内不是铁板一块,也不是动机的整齐划一与利益的完全一致,需要协调党员的合法利益和各种诉求,通过党员的充分表达、讨论妥协,形成党的具体政策和决定。三是民主到集中的组织行动过程。个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央,党委及其常设机关坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,保障民主讨论的思想成果和制度成果转化为实践成果。

从民主集中制的实施过程来看,民主与集中是一对相互保障的共同体。开展民主需要各级组织的引领发动,特别是领导班子的集中推动,所有民主活动的实施有赖于党组织的中枢调控。包括开会的基本场所、办公用品的采购发放和其他物质设备的提供,都离不开集中管理。这些资源的配置主体和机构,体现了集中环节的保障作用。而且,党务公开、举报腐败分子、党员的申诉与救济,也需要主管部门和领导干部的受理与处理。同样,权力集中需要广泛民主的支撑,党的威信需要党心民心的法理支持,公权公用需要社会监督的有力保障。这些都是民主与集中的有机结合。

从不同时期重大决策来看,根据党和国家形势任务的需要,民主与集中结合使用,为应对危机难关、解决重大问题发挥了重要作用。1937年毛泽东曾指出:“在反动和内战时期,集中制表现得多一些。在新时期,集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行,发挥全党的积极性。”(《毛泽东选集》第 1卷,人民出版社 1991年版,第 278页。)土地革命时期和地下斗争中,强调集中,提高效率,推动革命发展;抗日战争中,联合抗日,强调民主,增强党内活力;解放战争后期,集中优势兵力打歼灭战;新中国成立初期,集中有限资源建设强大国防和国民经济体系;改革开放初期,吸取一段时期党内生活不正常的教训,制定了《党内政治生活的若干准则》,实行差额选举,加强党内监督;到了 20世纪80年代末,鉴于资源分散严重,地方主义突出,强调维护中央权威,统一思想、统一行动;进入 21世纪,社会阶层分化、思想多样化、利益诉求多元化,党在发展人民民主和党内民主的同时,强调集中统一、高度团结;党的十八大以来,针对一些组织涣散、地方执行分散问题,强调维护中央权威,坚持集体领导,集中力量办大事。

三、贯彻民主集中制的整体要求,坚持正确民主与正确集中的辩证法

(一)坚持正确民主的辩证法。集中以民主为前提。民主集中制不是无限的民主,也不是无限的集中。党的集中是民主政治条件下的集中,是多层次组织体系中的集中和涉及全体党员和各类群体的利益集中,不是封建专制、家长制,也不是少数人专权。所以,民主集中制是为广大党员和人民群众服务的民主与集中。列宁说:“没有思想的组织性是毫无意义的”,“没有讨论和批评的自由,无产阶级就不承认行动的一致”。当有不同意见的时候,在执行党的决议的同时,仍然可以保留意见和享有报告、申诉的权利。而且只有集中了多数人的思想主张、形成了正确政策策略的时候,服从组织才是最有价值的。这就要解决权力过分集中的体制问题,下放权力,扩大党员的参与权,从制度上强化党员的主人翁意识和主体地位。

发展党内民主不能突破党纪的边界。从民主集中制的发展历史看,党内民主与纪律约束是内在统一的,不受约束的民主,不属于党内民主的科学范畴。下级机关的决策与行动必须以上级组织为指导,与上级决议保持一致,否则民主就成了无政府主义。不同的集中,有不同的服从。个人对组织的服从,是个体向整体的集中;下级对上级的服从,是局部向整体的集中。两种纪律服从,都是民主发展的需要,都是通过行动的服从,为掌握真理的少数转化为多数提供凝聚共识的空间,为防止分散主义和组织瓦解提供保证,共同服务于党的使命的实现。

要防止低度民主基础上的高度集中。中国的国情极为特殊而复杂,任何简单套用西方国家的民主形式都可能在党内和国家层面出现水土不服问题。同样,简单套用党在革命时期和计划经济时期的特定民主方式,也可能导致形式上的民主掩盖事实上的不民主。发展民主集中制,正确的态度应该是引导和扩大党员的主动参与,建设主体型民主、能动性民主,避免机械动员、强迫包办的民主;发展全方位的民主,包括经济民主、政治民主、社会民主和精神自由,避免零碎性民主和极度个体化民主;不能以个体利益和特定群体的利益诉求代替多数党员和群众的意志愿望,坚决防止集团式民主和倾向性民主,避免陷入党内民主的低度陷阱。特别是在集中过程中,既要依法依规集中,议而有决、决而必行,又要做好决议执行的思想沟通工作,最大限度调动党员积极性。集中时要留有余地,注重实践标准,避免简单的“一致通过”和“完全满意”,致使决策的落实工作变成形式主义。

领导干部的人格化民主有利于整体的集中。民主的动力既来自真理的力量,也来自人格的力量。领导干部特别是主要负责同志的民主精神和民主作风,对科学决策、正确集中起着至关重要的作用。民主是人民掌握权力,党内民主是党员赋予权力。集中不等于专制,集中是引导广大党员向党的纲领靠近,站在党章和纲领的立场讨论问题、制定政策。领导干部尤其是主要负责同志要有宽阔的胸襟,公正协调党内分歧,解决党内矛盾。对上级机关和领导干部来说,集中指导下的民主是主,民主基础上的集中是从;对下级党组织和普通党员来说,集中指导下的民主是从,民主基础上的集中是主。党员和党组织负责人在人格上是平等的,在党内政治生活中是平等的,这是党内民主发展的前提。离开这一点,集中就会变成集权专制。

(二)坚持正确集中的辩证法。集中的主体是领导集体不是个人。集中凝聚了集体智慧,依靠的是集体领导,形成的是集体决策。这不仅有利于防范决策风险,更有助于组织目标的实现。对有些问题,即使真理掌握在少数人手中并且由个别人或少数人首先提出,但只有经过集体讨论和严格的表决程序,依据少数服从多数的原则才能成为组织的决议。在党的历史上,个人决定重大问题也有正确的时候,但这是特例不是惯例,个人智慧永远小于集体智慧。

集中要依照党规党法进行。集中不是天马行空,随心所欲,而是执行民主制度、严格遵循民主程序的集中。根据制度化、规范化、程序化的要求,在宪法、法律和党章范围内集中决策、民主讨论、达成共识,这种集中才是正确的集中。在特殊时期、特定环境、特殊条件下,个人作出的决定即使正确,也不是最科学的集中。一方面,集中决策不能越过本组织本单位的职责权限,不能超越制度规定的范围。另一方面,各级党委讨论和研究决定属于自己职责权限范围内的重大或重要问题时,要真正开展同志式的平等协商和完全自主的表决,防止以完备的程序作出不完备的决定,以形式上的平等掩盖事实上的不平等。所以,正确的集中,是经得起法规程序检验的集中,也是经得起党员群众检验和历史、实践检验的集中。

集中以实现党的路线纲领和人民利益为目标。实现个人利益、局部利益和短期利益,不是民主集中制的整体功能。正如发扬民主是为了保障人民根本利益与实现民族整体利益一样,集中是为了坚持党的领导,最大限度发挥党组织的整体功能,实现党员的共同理想和各族人民的共同奋斗目标。这就要求党组织在集中决策时要抓住事物的根本和规律,反映多数党员的主要需求。有些党组织作出的决定虽然符合本地区本部门的利益,但可能违背中央的要求,损害其他地区的利益,这样的集中也不是正确的集中。党委的集中必须有大局意识和整体思维,科学的集中既要防止极端民主化,又要防止集中狭隘化和碎片化,反对个人主义、本位主义、地方保护主义和小团体主义。当维护党的利益和国家利益需要牺牲个体利益和局部利益时,代表局部的党组织和党员要主动服从和自觉执行,这是检验党性强弱的核心试金石。从这个角度讲,民主集中制问题不仅是一个程序机制、作风问题,更是一个理想信念、价值理性问题,需要党员干部以整体观、大局观来观世界、观价值、观人生。


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